一、立法概况

（一）指导思想

孙中山的三民主义是南京国民政府总的立法指导思想。南京国民政府建立后，始终标榜以孙中山的“遗教”为立法的根本原则。因此，孙中山提出的三民主义及一系列思想理论，成为指导政权建设与法制建设的基本纲领。但在实际运用过程中，孙中山提出的“以党治国”“权能分治”“建国三时期”等学说，往往被篡改或滥用，变为国民党一党专政和蒋介石个人独裁的工具。

1. “以党治国”与“一党专政”
   孙中山一贯主张“以党治国”，强调革命党对于国家的绝对领导。但他的“以党治国”思想，并不排斥其他革命政党。孙中山逝世后，蒋介石却在坚持总理遗训的旗号下，把“以党治国”主张转化为“一党专政”理论，鼓吹“一切党权当属于纯粹的国民党” ，并作为建立专制独裁统治的理论依据。
2. “权能分治”与“五权宪法”
   孙中山提出的“权能分治”理论，认为人民是国家的主人，享有选举、罢免、创制、复决四项管理政治的“政权”。但人民并不能直接管理国家，而要通过政府行使立法、行政、司法、考试、监察五种“治权”来进行管理。这样，人民有“权”，政府有“能”，“权能分治”，既能由万能政府为人民管理国家，又能将其置于人民的管理之下。这一理论作为南京国民政府制定“ 五权宪法”和组织五院制政府的重要依据，最终沦为南京国民政府标榜民主、欺骗人民的理论工具。

3. “建国三时期说”与“训政保姆论”
   孙中山认为，在中国创建民主国家，需要经过三个时期：
   一、军政时期，此期以积极武力，扫除一切障碍，从而奠定民国基础。
   二、训政时期，此期以文明治理，督率国民建设地方自治。
   三、宪政时期，此期俟地方自治完备之后，乃由国民选举代表，组织宪法委员会，创制宪法；宪法颁布之日，即为革命成功之时。
   这一观点与他对中国民众的认识有很大关系。他将国民分为“先知先觉”“后知后觉”与“不知不觉”三类。民众智力低下，多属“不知不觉”之辈。他们手中有政治权力，却没有能力去正确行使。因此，只能由有能力的“先知先觉”的革命党人来训导或代替他们行使国家的各项权力。孙中山去世后，胡汉民把上述思想发展为“训政保姆论”。他将民众视为“婴儿”，把国民党视为“保姆”， 提出“在向宪政时期进行的程途中，所有军政、训政，皆为本党建国时期之工作，一切权力皆由党集中，由党发施政府，由党员任保姆之责”。由国民党包办民众的一切事情，从而为国民党以“训政”之名、行专制之实提供了理论依据。

   （二）立法原则与立法阶段

   以孙中山的“遗教”为立法根本原则，包括“三民主义”“建国三时期” “权能分治”“五权宪法”等学说，但其立法实践与孙中山的主张完全不同。根据各个时期的不同需要，南京国民政府的立法活动大体经历了三个阶段。

4. 第一阶段：
   1927~1937年，是南京国民政府法制体系的创立时期。
   主要颁布了《训政纲领》《国民政府组织法》和《中华民国训政时期约法》等带有基本法性质的文件，确立了国民党一党专政和蒋介石个人独裁地位， 建立了五院制的政府体制。在部门法方面，继承了清末民初以来的立法成果，陆续完成了1928年和1935年的两部刑法典与两部刑事诉讼法典、1930年的民法典和1930~1935年的两部民事诉讼法典。同时还制定了一些商事、法院组织等方面的单行法规，特别是颁行了大量以镇压共产党和人民群众革命活动为主要内容的刑事特别法，如 1927 年《惩治盗匪暂行条例》、1928 年《暂行反革命治罪法》、1931 年《危害民国紧急治罪法》等。

5. 第二阶段：
   1937~1945 年，是南京国民政府法制体系的发展时期。
   立法活动具有两重性特征：
   一方面，承认共产党的合法地位，矛头不再指向共产党，并颁布《国家总动员法》《惩治汉奸条例》等关于抗战的法律；
   另一方面，也颁布了一系列旨在加强蒋介石独裁地位、限制人民自由和限制共产党活动的法令，如 1939 年的《处置异党实施办法》《共产党问题处置办法》等。

6. 第三阶段：
   1946~1949年，是南京国民政府法制体系的崩溃时期。
   立法活动主要涉及两方面内容：
   （1）制定 1947 年《中华民国宪法》及各部门组织法、各种选举法，推行所谓“宪政”；
   （2）为挽救战场上的失败命运，加紧制定了一系列战时特别法规，主要有 1947 年《戡乱总动员令》和《戡乱时期危害国家紧急治罪条例》、1948 年《动员戡乱时期临时条款》等，限制或剥夺宪法赋予人民的各种民主自由权利，充分体现了其“宪政”的虛伪性。

   （三）法律体系与《六法全书》

   南京国民政府是中华民国法制建设的完善时期，其仿照大陆法系建构了中国的以法典为核心的法律体系，逐步形成了以《六法全书》为主体的法律体系，其包括三部分内容：

7. 国民党政权的法律体系的基本框架也是由“六法”即六大类基本法典所构成的，包括宪法、民法、民事诉讼法、刑法、刑事诉讼法、行政法六大类。以这些大类法规中的基本法典（行政法除外）为中心，尚各有一整套的关系法规，即低位阶的法律、条例、通则、规程、规则、细则、办法、纲要、标准、准则以及判例、解释例等不同层次和性质的法规，组成一个严密的层次分明的法规系统。

8. 南京国民政府采取“以法典为纲、以相关法规为目”的方式，将法典及相关法规汇编成《六法全书》，标志着南京国民政府六法体系的建构完成，实现了法律形式上的近代化。
9. 从规范上来说，“六法”体系包括以下几个层次：

① 基本法典：
构成“六法”体系的核心的是宪法、民法、刑法和程序法等基本法典。在“六法”体系中，宪法、民法、民诉法、刑法、刑诉法都有基本法典，在这些基本法典之下，形成各自的“关系法规”（行政法例外）。这些基本法典构成了国民党政权法律体系的骨架。
② 关系法规：
所谓“关系法规”，是指围绕基本法典而制定的低位阶法规，如条例、细则、办法等等。这些关系法规，作为一种补充，与各自的基本法典一起构成了一个完整的法律部门。
③ 判例、解释例：
构成“六法”体系的另一重要层次的是最高法院依照法定程序做成的判例和司法院大法官会议作出的解释例和决议。最高法院的判决例，经“采为判例，纳入判例要旨”，并报司法院核定者，具有法律效力。若最高法院各庭之间就某一判例有争议，则由司法院之“变更判例会议”作出决定。司法院大法官会议则拥有解释宪法、法律的权力，其作出的解释例或决议，具有与宪法或法律同等的效力。从历史上看，国民党政权法律体系中，司法院大法官会议作出的解释例在修补法律漏洞方面所起的作用是很大的。

（四）主要特点

1. 以孙中山的“遗教”为立法的根本原则
   《训政纲领》开宗明义地说，“实施总理三民主义，依照建国大纲”是纲领的制定宗旨。《中华民国训政时期约法》也标榜“国民政府本革命之三民主义、五权宪法，以建设中华民国”。《中华民国宪法》更声称“中华民国国民大会受全体国民之付托，依据孙中山先生创立中华民国之遗教，为巩固国权，保障民权，奠定社会安宁，增进人民福利，制定本宪法，颁行全国，永矢咸遵。”
2. 特别法多于普通法，其效力往往也高于普通法
   国民政府鉴于制定特别法简单方便，因而大量颁行特别法，尤其是刑事特别法，以加强对共产党和人民群众的镇压。这些特别法破坏了国民党在普通成文法典立法中所树立的建设民主、法制国家的形象，使国家法律在实质和形式意义上产生强烈的反差与冲突。
3. 形成了以《六法全书》为标志的国家成文法律体系
   国民政府的立法是清末政府和北洋政府立法的继续和发展，它采用大陆法系以成文法为主的法律体系，同时也是中国法律文化在继受外来法和保留固有法道路上寻求妥协和调和的进一步探索。六法体系的建立，标志着中国法律近代化在形式上达到了顶点。
4. 不成文法在法律体系中占据重要地位
   国民政府最高法院的判例、司法院的解释例、司法机关认可的习惯以及法理，都可作为司法机关行使审判权的依据。

二、宪法性文件与宪法

（一）《中国国民党训政纲领》（1928年）

《中国国民党训政纲领》，简称《训政纲领》，在形式上属于国民党的纲领性文件，但实际上是南京国民政府在训政初期适用于国家的宪法性文件，规定了国家的根本政治制度。该纲领共 6 条，主要包括三方面内容：

1. 确立国民党的最高“训政者”地位，规定国民党全国代表大会及中央执行委员会为国家最高权力机关，代替国民大会行使选举、罢免、创制、复决四项基本权力，掌握国家“政权”（第 1、3 条）；
2. 由国民政府执行立法、行政、司法、考试、监察五项“治权”（第 4 条），由国民党中央政治会议作为国民政府的直接领导机关，负责“指导、监督国民政府重大国务之施行”（第 5 条）；

3. 规定“中华民国国民政府组织法之修正及解释，由中国国民党中央执行委员会政治会议议决之”（第 6 条）。虽然该纲领宣称依照孙中山《建国大纲》训练国民使用政权，但实际却是由国民党代替国民行使政权。在“ 训练”的掩盖下，国民的权利被剥夺殆尽，而国民党“一党专政”的统治地位却开始确立。

   （二）《中华民国训政时期约法》（1931年）

   蒋介石出任国民政府主席后，加强专制集权，实行独裁统治，加紧排斥异己，加剧了国民党内各派势力之间的矛盾。1930年， 终于爆发了冯玉祥、阎锡山、李宗仁与蒋介石的中原大战。蒋介石在军事上获胜后，为了抵制反对派的政治影响，将《训政纲领》的基本精神法律化；同年 10 月通电全国，提出召开国民会议，制定训政时期约法。1931 年5月5日，召开国民会议，通过《中华民国训政时期约法》，并于6月1日由国民政府公布施行，共8章89条。它吸收《训政纲领》内容，设立“训政纲要”专章，以根本法的形式确认了国民党一党专政制度；规定由国民党中央执行委员会选任国民政府主席，统一领导五院行使职权；对人民之权利义务则作出了限制性规定。
   《训政时期约法》是《训政纲领》的具体化和约法化，它表面上打着“三民主义”的旗号，标榜以孙中山的学说为基础，实际却歪曲、篡改了孙中山的学说。它没有规定实行训政的期限，给国民党和蒋介石后来延长训政时间，借训政之名行专制之实，留下了可资利用的法律空隙。它虽然沿用了资产阶级宪法的一些民主自由原则，但其本质和特色是强化了国民党一党专政和蒋介石个人独裁统治。

   （三）《中华民国宪法草案》（“五五宪草”） （1936年）

   1936 年 5 月 5 日，《中华民国宪法草案》由国民政府公布，共 8 章 148 条，俗称“五五宪草”。因随后进入全面抗战，未能组织国民大会付诸议决，但它成为 1946 年制定正式宪法的蓝本。其最大变化是取消“训政纲要”一章，增加“国民大会”一章；五院之上改设总统，但仍然坚持国民党一党专政制度。

   （四）《中华民国宪法》（1947 年）

4. 该宪法由蒋介石于 1946 年 12 月 25 日通过，1947 年实施。

5. 结构特点：
   《中华民国宪法》共 14 章 175 条，其基本精神与《训政时期约法》和“五五宪草”一脉相承，但碍于政协通过的“宪法修改原则”12条的重大影响，又不得不在具体条文上有所变动。
6. 主要内容：
   （1）依三民主义、五权宪法确定国体与政体。
   （2）规定国民大会为全国最高行政机关，但对其职权加以限制。
   （3）形式上采用总统制，但总统的权力受到立法院、行政院和监察院的制约。
   （4）规定人民各项民主自由权利及必要的宪法义务。
   （5）采取中央与地方分权体制，形式上赋予省、县两级地方政府以自治权。
7. 实质：
   如果单纯从宪法条文上看，《中华民国宪法》可以算是当时最为民主的宪法之一。但是形式上的民主却是服务于国民党一党专政和蒋介石个人独裁的工具。

三、刑事立法

（一）《中华民国刑法》

1928 年 3 月 10 日，在沿用《中华民国暂行新刑律》的基础上，根据北洋政府第二次“刑法修正案”进行修订，颁布了《中华民国刑法》，共 2 编 48 章 387 条，俗称“旧刑法”。该法典结构基本与 1919 年第二次“刑法修正案”相同， 内容方面的变化也不大，主要是删除了原来分则编的“侵犯大总统罪”一章。1931 年，国民政府开始对旧刑法进行修订。《中华民国刑法》于 1935 年 1 月 1 日公布，7 月 1 日实施，共 2 编 47 章 357 条，俗称“新刑法”。后者吸收了世界最新刑法的理论和立法成果，进行了较大修改，主要有以下特点：

1. 继受西方国家通行的刑事法律原则，注重采纳与传统宗法伦理原则相适应的法律制度。在立法原则方面，继受了罪刑法定、罪刑相适应以及刑罚人道主义等原则；在罪名体系和刑罚制度方面，一准西方国家通行良规。为适应传统的宗法伦理精神，刑法典还注重吸纳中国刑事立法中对亲属犯罪的特别规定，如对侵害直系尊亲属的犯罪行为，采取加重处罚原则。
2. 在时间效力上取“从新从轻主义”，但保安处分取“从新主义”和裁判后的”附条件从新主义”。在空间效力上以属地主义为主，属人主义为辅，兼取特定犯罪的保护主义和世界主义。

3. 采取社会防卫主义，增设保安处分。刑罚分主刑和从刑，分别为死刑、无期徒刑、有期徒刑和褫夺公权、没收。保安处分增设专门一章，是受西方国家社会防卫主义主流刑法思想和立法实践影响的体现。保安处分是用来补充或替代刑罚以预防犯罪、维护社会秩序的强制性措施，其适用对象是未成年的少年犯及有犯罪或妨碍社会秩序嫌疑之人。有拘禁（拘于一定场所实施感化教育）和非拘禁（ 监视、限制活动自由）两种方式。作为刑罚的补充，保安处分有其合理性。

   （二）刑事特别法

4. 制定了一系列刑事特别法，并赋予高于刑法典的效力，大多是锋芒指向共产党和革命人民。主要的有1927 年 11 月颁布的《惩治盗匪暂行条例》； 1928 年 3 月颁布的《暂行反革命治罪法》和《危害民国紧急治罪法》； 1939 年秘密发布的《共产党问题处置办法》。

5. 1947 年 12 月颁布《戡乱时期危害国家紧急治罪条例》，次年 4 月又加以修正，其要点是：加重“内乱罪”处罚，改七年以上有期徒刑为死刑或无期徒刑；凡率部起义，“煽惑军人”，帮助解放军及“ 意图妨害戡乱”者，处死刑、无期徒刑或十年以上有期徒刑；违反该条例所定之罪，军人由军法审判，非军人由特种刑事法庭审判。

四、民商事立法

（一）“民商合一”的立法体系

清末及北洋政府修订法律时，曾经采用民商分立的立法体例，分别编纂了《大清民律草案》和《大清商律草案》两个部门法典。南京国民政府成立后，国民党中央政治会议委员兼立法院院长胡汉民和副院长林森提议：“查民商分编，始于法皇拿破仑法典。维时阶级区分，迹象未泯，商人有特殊之地位，势不得不另定法典，另设法庭以适应之。”“然商法所订定者，仅为具有商业性质之契约，至法律上原则或一般之通则，仍须援用民法。而商法上最重要之买卖契约，且多在民法中规定。是所谓商法者，仅为补充民法之用而已，其于条例，固已难臻美备，且社会经济制度递嬗。”“昔日所谓之商行为，亦非复商人之所专有。”“吾国商人本无特殊地位，强予划分，无有是处。此次订立法典，允宜考社会实际之状况，从现代立法之潮流，订为民商统一之法典。”
立法院采纳他们的建议，决定编纂一部民商合一的民法典，将通常属于商法总则的内容一并编入民法债编； 其他不宜合并的内容，分别制定单行商事法规，而不再制定独立商法典。这一编纂方式受到了 苏联及瑞士民法的影响。

（二）《中华民国民法》

1929 年，立法院成立后，开始起草《中华民国民法》。该民法典采用分编草拟、分期公布和实施的方式，至 1930 年陆续完成，共 5 编 1225 条。
第一编“总则”，1929 年 5 月公布，10 月 10 日起生效；
第二编“债”与第三编“物权”，1929 年 11月公布，1930 年 5 月 5 日起生效；
第四编“亲属”与第五编“继承”，1930年12月公布，1931年5月5日起生效。
这是中国历史上第一部正式颁行的民法典，代表了中国近代民事立法的最高成就，其主要内容有以下几个方面：

1. 采用社会本位的立法原则。
   民法典采取社会本位，在民法的基本价值方面摒弃个人主义，转而注重社会公共利益，对私人所有权、契约自由、遗产继承加以一定的限制，强调只有个人利益不违背社会公益，始予保护。同时确立无过失损害赔偿责任。这种做法是仿效西方资产阶级最新立法原则的表现。
2. 在具体制度上，将外国民法之最新学理、最新立法例加以吸纳、整合，萃成本国民法。
   民法典以旧民律草案为基础对其做了大量修正，着力参照苏联、德国、日本、瑞士等国民法，表现出新的历史条件下继受法与固有法结合的特点。
3. 采取民商合一的编纂体例。
   只编纂民法典，不单独编纂商法典，凡适合编入民法典的商事法律规范，一律订人民法债编；凡不宜于编入民法者，如公司、票据、海商、保险等，分别制定单行法。
4. 重在维护私有财产所有权及地主土地经营权。
   尤以物权编规定最详，占法典全部 29 章中的 10 章。 对所有权的取得、保护，土地所有权及经营权均详细规定，主旨在于保护地主官僚和买办资产阶级的权益。
5. 婚姻家庭制度体现浓厚的固有法色彩。
   民法典肯定包办买卖婚姻及传统习惯，维护夫妻间的不平等和家长制。如夫妻财产由夫管理，子女从父姓，家置家长，双方合意的买卖婚姻有效等。总括而言，民法典前三编引进了德国、日本、瑞士民法的大量条文，后两编带有较多的传统色彩。

南京国民政府虽然制定了形式上先进的民法典，却并未真正解决民生问题。因为无论是民法典，还是各项民事单行法，皆以维护有产者的权利为主旨，从未切实推行过“耕者有其田”“节制大资本”的社会改革政策。

（三）商事立法

南京国民政府实行民商合一的立法体例， 不再制定统一的商法典，而是通过颁布大量单行商事法规对不宜编入民法典的商法内容加以规范。这些商事立法主要包括以下内容：

1. 银行法
   1927 年《中国银行条例》《交通银行条例》，1931 年《银行法》，1934 年《储蓄银行法》，1935 年《中央银行法》等。
2. 交易所法
   1929 年公布《交易所法》， 1930 年施行。
3. 票据法
   1929 年《票据法》，包括总则、汇票、本票、支票、附则 5 章 139 条。它是以北洋政府的票据法草案和国民党中央政治会议议决的 19 条票据法立法原则为依据，参酌德、日、英、美、法等国和我国的商业习惯制定的。
4. 公司法
   1929 年颁布第一部《公司法》，参照德、法两国公司法制定，共 6 章 233 条。1946 年经修订后颁布了第二部《公司法》，条文增至 361 条。
5. 海商法
   1929 年和 1930 年先后颁布了《海商法》及其施行法。
6. 保险法
   1929 年公布《保险法》，分为总则、损害保险、人身保险 3 章 82 条。
7. 破产法
   1934 年公布《商人债务清理暂行条例》； 1935 年颁布《破产法》和《破产法施行法》，规定对破产之宣告，采取申请主义原则。

这些商事立法的颁布实施，有利于完善我国近代部门法体系，同时也是运用法律规范调整社会经济关系的进一步尝试。

五、司法制度

（一）普通法院系统

在南京国民政府的中央司法体制中，司法院是最高司法机关，其下分别设有最高法院、行政法院及官吏惩戒委员会（1947 年后，改称公务员惩戒委员会）。最高法院是全国最高的普通审判机关，执掌民刑诉讼案件的最高审判权；行政法院负责行政诉讼案件的审判；官吏惩戒委员会负责文官、法官等官员违法行为的惩戒。1928年11 月，司法院曾下辖司法行政部，作为中央司法行政机关。1943 年 1 月，司法行政部脱离司法院管辖，划入行政院系统。
1927 年，南京国民政府成立后，曾长期沿袭北洋政府时期的普通司法机关体制，继续采用四级三审制。1935 年， 新《法院组织法》实施后，改为三级三审制。中央设最高法院，地方各省或特别区设高等法院，基层的县或市设地方法院。
南京国民政府实行三级三审制后，地方司法审判机关分别设立高等法院和地方法院。但由于地方财政拮据，司法人才短缺，全国多数县级地方法院并未建立起来，而是由县司法处兼理司法事务。自1936年起，国民政府先后公布《县司法处组织条例》《县司法处办理诉讼补充条例》《 县司法处刑事案件复判条例》等法规，对司法处进行了规范。司法处设在县政府内，由审判官负责民刑案件的审判职能，县长兼掌检察职能。直到1949年南京国民政府解体，地方法院也始终未在全国普遍建立起来。因此，以司法处兼理地方司法事务，成为地方司法体制的重要组成部分。

（二）特种刑事法庭

为了加强对广大民众的控制和镇压，南京国民政府将一些反对或威胁其统治的案件作为特别刑事案件，由特种刑事法庭采用特别审判程序进行审理。这种法庭，在第二次国内革命战争时期称为特种刑事临时法庭，分为中央和地方两级，主要依据 1927 年 12 月颁布的《特种刑事临时法庭组织条例》成立； 1928 年裁撤后，所辖案件改由军法机关审理。
1948 年 4 月，颁布《特种刑事法庭组织条例》，重新恢复了特种刑事法庭。其中，南京设立中央特种刑事法庭，隶属于司法院；行政院指定地点设立高等特种刑事法庭，与普通高等法院的地位相等。

（三）诉讼审判制度

南京国民政府先后制定和颁布了两部刑事诉讼法典、两部民事诉讼法典以及大量单行诉讼法规。两部刑事诉讼法典的颁布，是与两部刑法典的颁布相适应的，第二部同时还与《法院组织法》的实施相配合。第一部于 1928 年 7 月颁布，9 月实施，以北洋政府《刑事诉讼条例》为基础修订而成，共 9 编 513 条。第二部于 1935 年 1 月颁布，7 月实施，共 9 编 516 条，特别是增加了“保安处分”实施办法。两部民事诉讼法典中，第一部于1930-1931年陆续颁布，以北洋政府《民事诉讼条例》为基础修订而成，共 5 编 600 条；第二部于 1935 年 2 月颁布， 7 月实施，扩充为 9 编 636 条，其修订宗旨在于“保护人民私权”。
除刑事、民事诉讼法典外，南京国民政府还颁行了大量单行诉讼法规，主要有《各省高级军事机关代核军法案件暂行办法》《特种刑事案件诉讼条例》《特种刑事法庭审判条例》《反革命案件陪审暂行法》《民事诉讼执行规则》《民事调解法》等。这些单行诉讼法规，有的成为普通法及诉讼法典的补充，有的是对普通法及诉讼法典的规定及适用的限制。
南京国民政府在诉讼法典中采纳了许多西方近代的诉讼审判原则，如公开审判制度、律师辩护制度、合议制度、民事诉讼中当事人进行主义等，但其中有些内容及法律效力却受到特别法规的限制或排除。

（四）南京国民政府的诉讼审判制度的特点

1. 采取严密的侦查制度，检察官权力极大，另外，司法警察、宪兵、军士、特务也有刑事侦查权力。
2. 实行“自由心证”的诉讼原则。
3. 实行政治案件的秘密审判和陪审制度。
4. 扩大并强化军事和军法机关的审判。
5. 维护帝国主义侵华军队的特权。