一、行政协议的概念和种类

（一）概念

定义行政协议，又称为行政合同，指行政机关为实现公共利益或行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议

（二）组成要素

  1. 主体要素，即必须一方当事人为行政机关
  2. 目的要素，即必须是为了实现行政管理或者公共服务目标
  3. 内容要素,协议内容必须具有行政法上的权利义务内容

  4. 意思要素，即协议双方当事人必须协商一致

    （三）种类

  5. 特许经营协议

  6. 房屋、土地征收补偿协议
  7. 矿业权等国有自然资源使用权出让协议
  8. 政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议
  9. 部分政府与社会资本合作协议

  10. 其他无名行政协议

    （四）概念区别

  11. 行政协议vs内部协议

行政机关之间因公务协助等事由而订立的协议、行政机关与其工作人员订立的劳动人事协议属于内部行为，不属于行政协议。行政协议当中必须有一方当事人为与行政机关没有隶属关系的普通公民、法人或其他组织。

  1. 行政协议vs民事合同

（1）形式标准，即是否发生于履职的行政机关与行政相对人之间的协商一致
（2）实质标准，即协议的标的及内容有行政法上的权利义务，该权利义务取决于是否行使行政职权、履行行政职责；是否为实现行政管理目标和公共服务，行政机关是否具有优益权 :::warning [注意1]推定管辖制度。民诉以涉案协议属于行政协议为由不受理或驳回，行政诉讼应当受理
[注意2]除非例外规定，行政协议约定仲裁条款的，法院应当确认该条款无效(并非整个协议无效,仅使裁条款无效)
[注意3]行政协议属于行政诉讼审理范围，所以，排斥了民事诉讼和仲裁对这类案件的管辖权。即使行政协议约定仲裁条款的，人民法院也应当确认该条款无效，但法律、行政法规或者我国缔结、参加的国际条约另有规定的除外。 :::

二、行政协议的本质

  1. 行政性

[政府管理因素]最明显体现行政协议往往会赋予行政机关行政优益权，允许出于公共利益需要，单方变更或解除合同

  1. 合同性

[平等协商因素]合同需要建立在双方自主、自愿、意思表示一致的基础上，需要根据合同双方意志决定其相互间权利义务关系

三、行政协议的主体

行政实体法 行政诉讼法
官（行政主体) 签订行政协议的行政机关，应当作为被告。被委托组织订立的行政协议发生纠纷的，委托的行政机关是被告
民（相对人和相关人) 相对人有资格作为原告外，有利害关系的相关人也可以作为原告，具体体现：
1. 参与招标、拍卖、挂牌等竞争性活动公平竞争关系人
1. 征收征用补偿协议的用益物权人、公房承租人
特别注意 行政协议案件同样遵照“民告官”的原则，不会出现“官告民”，也没有反诉制度，在相对人不履行义务的情况下，可以申请法院强制执行

:::warning [关联法条]
《行政协议司法解释》第24条―公民、法人或者其他组织未按照行政协议约定履行义务，经催告后不履行，行政机关可以作出要求其履行协议的书面决定。公民、法人或者其他组织收到书面决定后在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，且仍不履行，协议内容具有可执行性的，行政机关可以向人民法院申请强制执行。
法律、行政法规规定行政机关对行政协议享有监督协议履行的职权，公民、法人或者其他组织未按照约定履行义务，经催告后不履行，行政机关可以依法作出处理决定。公民、法人或者其他组织在收到该处理决定后在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，且仍不履行，协议内容具有可执行性的，行政机关可以向人民法院申请强制执行。 :::

四、行政协议的效力

未生效 法律、行政法规规定行政协议应当经过其他机关批准等程序后生效的，如果未经批准该行政协议则不具备生效要件无法生效
[注意1]应批准而在一审法庭辩论终结前未获得批准的，法院应当确认该协议未生效
[注意2]行政协议约定被告负有履行批准程序等义务而被告未履行，对于当事人的损失，行政机关承担赔偿责任
无效 理由 [行政因素]类似于具体行政行为无效理由，行政协议存在重大且明显违法时为无效
[合同因素]根据民事法律规范确认行政协议无效，比如根据《民法总则》，违背公序良俗的行政协议无效，恶意串通，损害他人合法权益的行政协议无效等
可补正性 行政协议无效的原因在一审法庭辩论终结前消除的，人民法院可以确认行政协议有效
可撤销 行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形时

:::warning [总结]

  1. 行政协议无效、被撤销或者确定不发生效力后，行为人因行政协议取得的财产，应当予以返还；不能返还的，应当折价补偿。
  2. 因行政机关的原因导致行政协议被确认无效或者被撤销，法院可以同时判决责令其采取补救措施；给原告造成损失的，法院应当判决予以赔偿。 :::

五、行政协议案件的管辖

级别管辖 同具体行政行为案件
地域管辖 第一步，专属管辖。不动产案件由不动产所在地法院专属管辖
第二步，协议管辖。“有约定，从约定”，只要当事人约定在与争议有实际联系地点的法院，从其约定，具体包括：1.被告所在地；2.原告所在地；3.协议履行地；4.协议订立地；5.标的物所在地等。
[注意]协议管辖协议的是地域管辖，级别管辖是不能协议的。

六、行政协议案件的诉讼程序

起诉期 [行政性]行政机关单方变更、解除协议等行为，适用行政诉讼起诉期限的规定
[合同性]行政机关不依法履行、未按照约定履行协议，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定
审查内容 [行政性]合法性审查。对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。
[合同性]合约性审查。原告认为被告未依法或者未按照约定履行行政协议的，人民法院应当针对其诉讼请求，对被告是否具有相应义务或者履行相应义务等进行审查
调解制度 可以依法进行调解，但应当遵循自愿、合法原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益

:::warning [知识拓展]无效行政协议和可撤销行政协议的起诉期
在行政协议的起诉期上，考生只需要记住一句话：“除了行政机关单方变更/单方解除外,其他内容同民法/同民诉”。在不依法履行、未按照约定履行协议的问题上是同民法的，适用民法的3年的时效制度，在接下来要探讨的两个疑难问题上,.实际上也是适用民法制度的。

  1. 无效的行政协议

和民事合同一样，无效的行政协议没有起诉期限的限制，随时可以宣判无效。最高院行政庭对此明确表述为：“无论是行政行为无效诉讼还是民事合同无效诉讼，主流观点还是秉持着传统的理论观点，即无效诉讼不应受到期限限制。行政协议作为行政行为与民事合同融合的产物，无论是从行政性角度而言还是从合约性角度分析，其也不应受到期限的限制。”

  1. 可撤销行政协议

行政协议撤销权的除斥期限应当适用于《民法典》关于撤销权的规定，其中，第152条规定：
“有下列情形之一的，撤销权消灭：
（一）当事人自知道或者应当知道撤销事由之日起一年内、重大误解的当事人自知道或者应当知道撤销事由之日起九十日内没有行使撤销权；
（二）当事人受胁迫，自胁迫行为终止之日起一年内没有行使撤销权；
（三）当事人知道撤销事由后明确表示或者以自己的行为表明放弃撤销权。当事人自民事法律行为发生之日起五年内没有行使撤销权的，撤销权消灭。” :::

七、行政协议案件的实体问题

行政协议的解除 原告请求解除行政协议，法院认为符合约定或者法定解除情形且不损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益的，可以判决解除该协议
行政协议的抗辩 当事人依据民事法律规范的规定行使履行抗辩权的，法院应予支持

七、行政协议案件的证据制度和法律适用制度

| 举证责任

| [行政性]被告对于自己具有法定职权、履行法定程序、履行相应法定职责以及订立、履行、变更、解除行政协议等行为的合法性承担举证责任
[合同性]采用民事诉讼“谁主张，谁举证”模式：
1. 原告主张撤销、解除行政协议的，对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任
1. 对行政协议是否履行发生争议的，由负有履行义务的当事人承担举证责任
[注意]只要涉及“合法性”问题，则由被告承担举证责任,其他事项同民诉 | | | —- | —- | —- | | 法律适用

| 诉讼程序 | 应当适用行诉法的规定；行诉法没有规定的，参照适用民诉法的规定 | | | 实体问题 | 可以适用行政法相关规定，也可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定 | | | 新旧法适用 | “老案老办法，新案新办法”模式：
以新《行政诉讼法》生效日2015年5月1日为界限区分老案、新案 |

九、行政协议判决形式

  1. 被告变更、解除行政协订（类似具体行政行为判决)

（1）合法
①判决驳回原告诉讼请求；
②给原告造成损失的，判决被告予以补偿
（2）违法
①判决撤销或者部分撤销，并可以责令被告重新作出行政行为
②并可以判决被告继续履行协议、采取补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿

  1. 被告未履约行为(类似民事合同判决)

（1）合法
①判决驳回原告诉讼请求；
②原告履行不能、履行费用明显增加或者遭受损失，判决被告予以补偿
（2）违法
①判决被告继续履行，并明确继续履行的具体内容；
②被告无法履行或者继续履行无实际意义的，法院可以判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿（原告要求按照约定的违约金条款或者定金条款予以赔偿的，法院应予支持)
③[预期违约]被告明确表示或者以自己的行为表明不履行行政协议，原告在履行期限届满之前向法院起诉请求其承担违约责任的，法院应予支持。 :::warning [基本规律]被告行为合法,判决为驳回+补偿；对于违法的不作为(不履行、不充分履行)，因为没有撤销的内容，所以直接适用“继续履行→补救+赔偿”模式。但违法的作为(行政机关变更、解除决定),需要首先判决撤销。 :::

  1. 判决的转换

原告以被告违约为由请求法院判令其承担违约责任，法院经审理认为行政协议无效的，应当向原告释明，并根据原告变更后的诉讼请求判决确认行政协议无效；因被告的行为造成行政协议无效的，法院可以依法判决被告承担赔偿责任。原告经释明后拒绝变更诉讼请求的，法院可以判决驳回其诉讼请求。