数字政府顶层设计

全局规划，联通信息孤岛
1.1数字政府2.0建设是复杂的系统工程
数字政府建设是一项复杂的系统工程，做好顶层设计规划是推动政府数字化转型的重要前提条件。只有从全局的角度出发，才能做到统筹兼顾、总体规划，对项目整体架构的方方面面进行把控。顶层设计从范围更广的视角出发，能够从架构体系设计的高度，注重各个元素之间的耦合性和协同性，从而增强数字政府建设的系统性和整体性。

1.2顶层设计可以解决数据孤岛、职能孤岛问题，实现业务融通
在政府数字化转型过程中，数据壁垒、信息孤岛问题是缺乏顶层设计造成的结果。数据和信息在不同部门独立存储、独立维护，彼此间相互孤立，形成了物理上的孤岛。不同部门站在自己的角度对数据进行理解和定义，使得一些相同的数据被赋予了不同的含义，形成了数据孤岛。数据孤岛背后还有职能孤岛。数据孤岛问题无形中加大了跨部门数据合作的沟通成本。在有些业务中，部门之间的数据联通甚至由于孤岛的存在而被阻隔，这就让基于数据共享的部门协同难以完成，从而强化了部门间的职能孤岛，导致难以满足以需求为导向的业务创造。而只有在顶层设计之初进行全局规划，实现政府内部全联通，“最多跑一次”“一网通办”等业务目标才能实现。

1.3数字政府建设顶层设计将更好地应对快速变化的民众需求，形成“建新融旧”的发展范式
数字化的发展需要遵循数字化的发展规律。数字化发展规律的一个重要特点，就是“苟日新，日日新，又日新”，就是快速的变化和迭代，这就需要我们具有适应变化的能力。在顶层设计中，从一开始就要为数字政府建设注入快速适应变化、快速迭代升级的基因和思维方式。数字化应用的升级扩展将会频繁地发生，所以需要顶层设计在打根基的阶段就预留出可扩展的接口。一方面，通过可扩展接口，为新生事物的升级和转变创造可能、留下空间；另一方面，通过预留固有系统与新架构的数据互通接口，兼容“历史版本”，对固有的数字化系统实现反向的可扩展性，形成“建新融旧”的发展范式。

1.4顶层设计能够很好地适应变化，降低成本，逐步走向互联
相比于零敲碎打或剑走偏锋，顶层设计通过项目整体规划能够减少联通成本、增加可扩展性、降低变动率。良好的顶层设计可以持续更久的时间，对于数字化转型进程来说，如何从以年为单位的建设周期，走向以周为单位的应用发布周期，需要一个平台化的顶层设计。良好的顶层设计因为拥有良好的扩展性和兼容性，在面对需求变化的时候能够通过架构之力快速应对。全球软件开发模式因为互联网模式的广泛发展已经进入软件2.0阶段，其突出的特点可以用“小前段，大中台，富生态”的模式概括，实现应用上线周期从以年为单位到以周为单位的加速。顶层设计的重点在于构建一个“数据驱动+敏捷开发”的全新开发体系。

1.5数字政府顶层设计不仅仅是技术架构设计，更需要全方位、多维度的创新
在进行数字政府线上顶层架构设计的时候，需要以需求和目标为导向。数字政府的转型升级不能等同于将政务流程迁移到网上，所以单纯的技术建设架构设计不能完全满足数字政府智能化升级的需求。数据化运营是数字政府转型的内核，在拥有内核的同时还需要相关的配套以保障目标的实施。数字政府转型需要坚持全方位、一体化地为群众需求服务，通过体制机制、服务流程、建设架构、数据治理四位一体的顶层设计实现新一轮的智能升级。

在顶层设计中，建设架构是基础框架，体制机制是前提，服务流程是逻辑，数据治理是核心。整个数字政府顶层设计以建设架构为核心，通过再造服务流程，增加数据治理，转变体制机制的综合配套，真正打造一体化在线政务服务平台。

统一的平台架构体系支撑的建设架构作为“数字内核”，提供了计算能力、存储能力和智能化能力。一切软件服务均搭建在数字平台架构之上，利用平台的能力为政务服务提供动力。

政府数字化转型离不开制度的保障。数字政府建设是落实网络强国、数字中国、智慧社会战略的重要举措，是一场推动政府职能转变、强化政府公共服务理念、完善政府治理方式的全方位、系统性、协同式的深刻变革。全社会的整体数字化变革离不开体制机制的适应创新。制度管根本、管长远，具有稳定性和长远性，数字政府建设要久久为功，就必须有良好的制度保障。在良好的体制机制土壤下，为数字化转型提供前提条件，实现资源对接和应用创造。

数字化升级将改变服务流程的业务逻辑。数字化应用场景优化原有的政府流程，网络化的联通可以大大简化许多政府服务流程，在逻辑上将更加体现“以人民为中心”的发展思想。同时，生物识别、大数据分析、智能决策等新型智能技术的发展，将再次重塑政府服务流程。2016年9月，国务院发布的《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》（国发〔2016〕55号）要求：2020年底前，实现互联网与政务服务深度融合，建成覆盖全国的整体联动、部门协同、省级统筹、一网办理的“互联网+政务服务”体系。互联网与政务的深度融合将是政府数字化发展的必然趋势。而在服务流程方面，未来的数字政务将更多地基于互联网模式，通过网络平台的搭建完成政府服务供给。

政府数字化转型最需要把控的底线是安全。政府数据关系到国家安全、人民的人身和财产安全。在建设新一轮数字政府时，需要绝对保证数据的安全可靠。在数字政府建设之初，就需要在顶层设计中把安全作为重要因素考虑进去，实施数据标准规范，配合数据立法对数据的安全提供保障。完善数据治理是政府数字转型的规则保障，如此，在数字政府上线时，才能够做到数据交换通畅、责任明确和有法可依。

1.6“顶层设计+示范试点”的“中间相遇”推动方法
采用“顶层设计+示范试点”的“中间相遇”大原则，一方面，可以在整体上把握总体方向和项目之间的次序；另一方面，可以在整体把握的角度上甄选容易带来试点突破的项目，先行先试，然后逐步推广。这个方法在大型创新项目中被证明是一个可行的推动方法。

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四位一体的数字政府顶层设计
2.1建设架构顶层设计
●数字政府2.0架构要求
作为整个数字政府建设的基础框架，数字政府的建设架构需要一个完善的顶层设计，这不仅要能够满足IT资源需求，支撑数据创新，拥有高度灵活的可扩展性，支持多层体系架构，支持多部门并行部署，可迁移可触达，还需要能够实现多层级、跨业务的端上用户需求。例如，通过数字政府平台架构体系，可以实现“互联网+政务服务”的标准化、精准化、便捷化、平台化、协同化，达到政务服务办理过程的一码管理、一线联通、一门集中、一号申请、一窗受理、一网通办、一库共享、一体运行。

统一、标准的云平台是数字政府2.0建设的前提。要实现数字政府2.0建设，就要实现政务服务数字化、智能化，前提是实现政务数据资源化。要实现政务数据资源化，就要实现跨层级、跨业务、跨部门的数据互联互通和资源共享。建设架构顶层设计需要统一的标准化平台在逻辑层面进行汇聚、集中，贯穿全职能流，平衡调度资源，充分发挥基础设施的性能。

基于业务需求的数据驱动和敏捷应用开发是重点。要保障数据的充分挖掘和应用，需要通过建设集成的业务模块和数据模块，利用模块功能复用和数据归集，充分发挥数据资源作用，为敏捷应用开发提供支撑。

满足政务供给和需求的不同应用需求是目标。政务供给侧（政府）和需求侧（包含个人和企业）是数字政府的两大使用主体，需要两个端口作为应用流量入口，将不同功能的复杂生态应用集约，降低使用者的应用难度；生态应用通过嵌入两端，满足不同类型的业务需求，为民众和政府办公人员提供方便、快捷、简单的个性化服务。

建设兼容开放的智能应用开发生态是关键。如何调动软件行业开发者、数据应用主体等多方力量参与到数字政府智能应用的持续创新中来，是数字政府建设的关键工程。只有实现源源不断的智能应用创新，才能实现智能化治理能力和民生服务能力的持续进化。

●与数字政府2.0建设要求匹配的“112N”架构体系
基于数字政府2.0的需求，阿里巴巴集团依托自身20年互联网业务实战沉淀的先进技术和数据业务能力，在与浙江等地共同建设数字政府的实践过程中，与各地政府合作打造了数字政府建设架构顶层设计的“112N”一体化参考架构体系（见图4–1）。“112N”包括数字政府2.0建设所需要的统一云计算平台（1），一个统一的大中台（1），政府和公众使用的两类交互端（2），以及开放兼容的智能应用生态（N）。从技术层面讲，“112N”即“一云、大中台、两端、N智能”。“一云”和“大中台”侧重实现“智能+”转型，为政府数字化转型提供集约化的计算和数据服务能力。“两端”是两类交互端，侧重实现“互联网+”转型，包括行政人员协同端和公众/企业服务端，是数据智能应用的交互入口，在行政人员、大众和企业之间建立连接，通过网络协同感知人们的需求和反馈，将数据智能驱动的治理能力触达最广泛的人群。“N智能”指的是丰富的智能应用生态，是根据政府客户定制化需求，依托行业专用的智能引擎，主要依靠生态合作伙伴开展丰富多彩的智能应用创新，解决业务痛点，实现业务价值，进而带动智能应用生态的繁荣。

“112N”架构体系
“一云”的主体是云计算平台，提供计算、存储、数据库、网络、安全等基础服务，并依托大数据计算服务，实现计算资源的统一调度、数据资源的统一存储。基于视觉计算引擎，可提供海量视频的实时计算服务。通过物联网引擎服务，可以实现千万级物联设备统一接入，实现数据的统一存储与共享。

“大中台”是指数据中台和业务中台。数据中台和业务中台是互相影响、不可分割的有机整体，业务中台中产生的所有数据汇入数据中台，数据中台用算法重新定义业务流程。政府数字化大中台是数字政府数据融通和应用智能的中枢，将政府服务的业务能力、算法模型和数据进行沉淀，形成赋能受理前台（各部门）快速创新的政务服务共享能力体系，支撑开放兼容的政府服务商业生态。支持政务系统庞大运营体系的不断演进和多方协同开放生态的持续创新，是政府数字化大中台最重要的动能。大中台通过制定标准和规范，按照集中管控、分布式执行的原则，减少沟通成本，提升协作效率。数据中台提供了全域数据汇聚、加工、融合、治理、挖掘及可视化展示的能力，实现对数据的全生命周期管理。通过政府数据和社会数据的充分融合，依托业务中台，可以对业务流程模式进行深度挖掘，构建业务模型，实现后端业务资源到前台易用能力的转化。

“两端”是指行政人员协同端和公众/企业服务端。例如，通过钉钉协同办公平台，可以为政府提供高效的移动协同办公能力，促进政府办公迈入移动政务新时代；通过支付宝城市服务平台，可以开发整合各类政务服务和便民服务应用程序，提升政务服务智能化，促进政务数据开发应用。在阿里巴巴与各地共建数字政府的实践中，还可以在数据层面打通政务服务网、政务服务App、钉钉、支付宝及其他第三方App。

“N智能应用”是指基于阿里巴巴人工智能技术构建的各行业智能化引擎，可以赋能阿里生态合作伙伴快速实现智能交通、城市精细化治理、社会治理等智能应用，助力政府提升政务服务和社会治理的数字化、智能化、精细化水平。阿里巴巴将秉持开放兼容的理念，联合生态合作伙伴，为不同的政府部门开发丰富多彩的个性化业务应用，为政府数字化转型持续贡献技术创新方案。

●用户使用方便的背后是建设架构的支撑
简单来说，在“112N”架构中，“一云”实现了平台化，“双中台”实现了智能化，“两端”则是用户流量的入口，“N智能”实现了生态化。接下来，我们将通过业务倒推的方式讲解“112N”架构设计。

民众或者企业用户通过政府服务端，如政府服务App或者企业钉钉，以及支付宝小程序等其他社会化App的服务端进入数字政府。政务办公端主要是政务人员审批端，将事项审批与公文流转、日常办公环境无缝打通。用户仅需要利用政府服务端或者政务办公端的“2”端便可以完成所有政府服务操作。“N”端建立在“2”端之上，用不同的小程序在“2”端实现不同业务功能。建设架构顶层设计分离政务办公和政府服务这“2”端，明确使用者与服务者。对用户来说，仅通过一个小程序就可以实现对“N”生态业务的使用。

用户在端平台上的操作将传递到底层“大中台”的数据中台和业务中台上。业务中台起到承上启下的作用，通过提供服务支撑、共性支撑、应用支撑，打破了原有职能独立、条块割裂的底层架构，提炼政务业务所需的共同底层需求，形成共享能力，统一提供服务。数据中台集成数据处理模块，利用强大的智能算法挖掘数据资源背后的价值。数据中台、业务中台与固有的政府数字化设施服务能够进行互通互联，增加了新一代政府数字转型的可扩展性。

一切服务的基础均需要充足的存储空间和强大的计算能力，在顶层架构设计的最底层，“一云”代表的云计算平台，为整体的服务提供了强大的计算能力和安全可靠的数据存储能力，保障了政务云平台的整体安全、稳定、可靠。

这样的层级化架构设计拥有清晰的架构层次性，松耦合的架构方便管理、治理和维护。同时，建设架构顶层设计的每一层都具有可解耦性，通过架构上的解耦，增加全系统的开放性和灵活性。

2.2体制机制顶层设计
体制机制的顶层设计是政府数字转型的环境前提。完善的管理体制是保障政府新一轮数字化转型高效发展的前提。目前的现实状况大多是项目建设多头管理、多头推进，由于缺乏统一的管理体制机制，缺少具有全局观的顶层设计，从而导致了部门之间沟通难、数据传递不顺畅、资金和资源独立分管的局面。在数字政府建设和运营过程中，完善的体制机制顶层设计是推动政府数字化转型的重要前提。

体制机制的顶层设计涵盖政策体系制度、组织结构、组织保障体系等机制的重塑和完善。通过顶层设计加强体制机制建设，为数字政府2.0升级转型提供完善的体制前提。

在政策制度体系方面，需要强化制度保障，加快推动和制定完善与政府数字化转型相关的法律法规和制度。在业务流程再造、数据共享开放、网上政务服务等方面制定配套制度，修订与政府数字化转型要求不匹配的行政规范性文件。

在组织结构方面，需要推动政务服务从政府供给导向向群众需求导向转变。通过形成以群众需求为导向的组织管理方式，消除原有组织架构壁垒，实现内部多维度协调，打通横向与纵向的数据界限。

在组织保障体系方面，需要强化组织保障，建立政府数字化转型工作协调机制，推进政务数据管理机构改革，提升各级公务人员数字化素养，加强电子政务队伍建设，营造改革创新的组织文化。

2.3服务流程顶层设计
政府服务流程顶层设计，是整体业务逻辑的体现，是为更好地满足群众需求、提升服务体验而对传统业务逻辑的重新塑造。在服务流程顶层设计的时候，需要坚持“以人民为中心”的发展思想，将群众需求与体验放在首位，坚持创新驱动和资源开放共享，通过健全的工作体系将服务流程的顶层设计落实到位。

服务流程顶层设计需要以人为本，整体协同。坚持以人民为中心，以群众获得感为第一标准，对政府业务流程进行优化再造，打破部门内部和部门之间的业务壁垒、数据壁垒，以数据共享实现跨部门、跨层级、跨地区高效服务、协同治理，建设基于一体化在线服务的整体政府。

服务流程顶层设计，可以借鉴互联网思维来进行服务流程的优化与再造。最大的转变，是数字政府的服务设计从“以职能为中心”向“以人民为中心”转变，从政府供给导向向群众需求导向转变，在极大简化用户使用难度的同时，按照技术实现的流程考虑问题，再造数字政府的必要流程。从“线下跑”向“网上办”转变，从“分头办”向“协同办”转变，说明新一代数字政府转型的业务流程设计是一个逆向优化的过程，从之前“由管理者到群众”的设计方式转变为“从群众需求倒推管理流程”的设计模式。管理型业务流程是从管理者角度出发，按照业务规范和业务分类制定的政务办理业务流程；而服务型业务流程设计则是从用户的角度出发，以最大限度地满足用户需要，提升用户体验。
服务流程顶层设计，同时需要促进创新驱动，开放共享。以理念创新、流程创新、应用模式创新和体制机制创新，驱动政府数字化转型，加快云计算、移动互联网、大数据、人工智能等关键技术创新应用，有序推动公共数据在合法、安全基础上的开放，构建政府机构、社会团体、互联网企业共建共享数字政府的生态体系。

2.4数据治理顶层设计
数据治理顶层设计是数字政府转型实施的基本保障，需要构建数据标准体系、数据治理体系，设立保护制度。在此基础上，还需要基于数据管理视角和业务应用视角进行数据治理顶层设计。

数据标准体系是建设数字政府的总体保障，需要建立总体要求标准、数据共享标准、业务管理标准、技术应用标准、政务服务标准、安全运维标准、系统集成标准等规范业务流程，建立政府数字化转型的国家政务信息化标准，推动标准有效实施。在数据标准化层面，需要在数据仓库中为每个维度建立一致性的标准，方便后续的数据交叉探查等；在数据开发层面，建立数据命名、数据类型、重复数据处理、数据冗余等方面的标准规范；将数据按不同场景进行分类整理，并面向业务过程建模，通过获取描述业务过程的度量来表达业务过程（包含引用的维度和与业务过程有关的度量），最终为业务主题层建设提供支撑。

数据治理需要完善关键信息基础设施保护制度和网络安全等级保护制度，建立重大项目网络安全风险评估机制。要落实安全管理主体责任，明确相关部门负责人、要害信息系统运营单位负责人的数据安全责任，增强各环节工作人员的保密意识，提高风险防控能力。要建设上接国家、下联各地、覆盖各重点行业的网络安全协调指挥体系，全天候感知网络安全威胁，及时开展事件分析、信息通报、协调指挥、应急处置、追踪溯源等工作。要建立数据流动安全评估机制，强化个人和法人信息保护。

数据治理需要基于数据管理视角和业务应用视角开展治理及应用工作。基于数据管理视角，对业务元数据、技术元数据进行集中采集、编目，构建数据资源目录和数据资产管理应用，达到数据资源的规范化和可视化。汇聚后的原始数据仍处于零散、不可直接使用的状态，数据中台为数据使用者提供一站式的集成开发环境，从而满足数据开发者进行开发、数据挖掘算法开发、数据主题库建设等需求，同时通过质量管理工具对数据融合处理的全过程进行管理监测，保障数据质量。基于业务应用视角，对汇聚的基础数据开展模型治理，通过数据清洗加工、基于业务背景及要求的处理加工，以及面向应用专题场景的开发，依次构建整合数据资源层、主题数据资源层、应用数据资源层，形成指标口径一致、统存统用的数据资源层。与此同时，由于数据涉及的来源广泛、数据采集背景及方法多样甚至特殊、复杂，需要对各个部分的数据做动态关系识别、关联分析，提炼抽象信息，形成统一的知识库。